里耶秦简：探索中国首个大一统王朝的生活全景

二、礼治与法治的治：对象不同 法治之治平等待人，礼治之治差别对人。

5、队伍精良，领导担当 建设德才兼备的法治工作队伍。我国几千年的法律文明史积淀了深厚的法律文化，有很多优秀的思想和理念值得传承、吸纳。

在新中国成立以后，又受到了西方国家的封锁和排挤。领导立法就是要把人民意志转化为法律，而党作为代表最广大人民利益的政党，必须全面、深入地参与到立法全过程中来，真正把党的政策当作国家法律的先导和指引，当作立法的依据和执法司法活动的重要指导。习近平总书记指出，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身更要在宪法法律范围内活动。习近平总书记对这个总目标作出了进一步阐释，即在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。

三是要加大涉外法学教育力度，重点做好涉外执法司法和法律服务人才培养、国际组织法律人才培养推送工作，更好服务对外工作大局。我国在经济、社会、文化、法治等各个方面正在快速发展壮大，并日益走近世界舞台的中央。（六）建立健全备案审查工作年度报告制度 备案审查的年度报告制度一方面是为了实现备案审查结果向社会公开、满足公众的知情权，另一方面也是赋予审查结果以法律效力和正当性。

[14]在这三个类别中，合宪性审查无疑具有根本的地位。因此，2018年2月24日，习近平总书记在主持第十九届中央政治局第四次集体学习时再次重申了这一内容。④根据党中央部署，对食品药品安全领域的地方性法规进行专项审查，清理需要修改或者废止的地方性法规91件。当然，备案审查并非维护国家法制统一的唯一手段，受备案的限制，我国目前并未实现对所有规范性文件都进行备案（我国的备案制度如表1所示），主要限于法规、规章、司法解释和各类其他规范性文件。

2017年3月十二届全国人大第五次会议期间，有45位全国人大代表分别联名提出5件建议，要求对最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第24条关于夫妻共同债务承担的规定进行审查。2019年开始，逐步在地方人大常委会推广该制度。

据此，全国人大常委会法工委向有关地方人大常委会发出督办函，要求各地抓紧开展相关工作，截至2018年年底，21部有关法规均已被修改或废止。那么，一旦出现了不科学的立法，就应当通过备案审查予以纠正。关于备案审查的范围，目前的难点主要在于行政机关的规范性文件的范围。我国之所以不采取西方式的由司法机关（无论是英美法系的普通法院，还是大陆法系的宪法法院）进行立法审查的模式，就在于这是由我国的国情，即人民代表大会的根本政治制度所决定的。

[12]根据《立法法》第74条，经济特区法规的授权机关是全国人大，因此，只有全国人大才能撤销经济特区法规。第一个是对征收民航发展基金的国务院文件和部门规章进行了审查，虽然认为民航发展基金的征收不属于我国《宪法》第13条第3款规定的对私有财产的征收或者征用，不存在与宪法相抵触的问题。2021年1月，中共中央颁布的《法治中国建设规划（2020—2025年）》也规定，全国人大及其常委会通过的法律和做出的决定决议，应当确保符合宪法规定、宪法精神。这个权利只受有关工会的规章的限制。

②同法律、法规规定相抵触的。③实际已经停止适用的。

笔者认为，这种通知—移送机制值得考虑：如果上级机关先于下级机关收到报备的文件，那么上级机关可以将自己的审查意见抄送下级机关，从而避免后者做出与上级机关相冲突的审查结果。而根据《宪法》第62条第12项，全国人大有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。

注释: [1]上述数据根据2017-2020年全国人大常委会法工委向全国人大常委会提交的关于备案审查工作情况的报告统计而来。多个党组织联合制定的党内法规和规范性文件，由牵头党组织向共同的上级党组织报备。④规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的。法律、法规（有时还包括规章、其他规范性文件）授权组织的其他规范性文件。首先，我国经常存在一个文件有多个备案审查机关的情形。一方面，要将各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围。

首先，对于法律以及全国人大常委会的决议决定，《宪法》第62条第12项规定：全国人民代表大会行使下列职权：……（十二）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。当然，备案审查工作进入快速发展的轨道，则是在党的十八大之后。

[21] 坚持统筹推进国内法治和涉外法治是习近平法治思想中的新提法，这是构建人类命运共同体的必然要求。②依法治理方面，不仅备案机关要依法备案，不能该备不备，审查机关也要依法审查，不能滥用或者怠用审查权。

自2010年以来，全国人大常委会已经开展了针对两高司法解释、针对地方性法规中有关行政处罚的规定、针对地方性法规中有关行政审批事项、针对与选举法相关的地方性法规、针对生态环保领域的地方性法规等的多次专项审查。⑤根据党中央部署，对在营商环境方面存在突出问题的12件地方性法规向制定机关提出修改完善意见。

②备案审查对于依法执政的贯彻在于，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第5条，党组织制定的党内法规和规范性文件应当向上级党组织报备。2018年，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》专门规定，省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案，地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案，地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。对这一权利的行使，不得加以除法律所规定及在民主社会中为了国家安全或公共秩序的利益或为保护他人的权利和自由所需要的限制以外的任何限制。但由于全国人大不常开会，所以才移送给全国人大常委会处理。

[10]目前，除了主动审查外，我国备案审查的方式还包括以下三方面。由此可见，备案审查制度之所以成为中国特色的宪法监督和法律监督制度，因为它是立足于我国国情，即依据我国的根本制度和立法规定所设计出来的制度。

[29]参见王锴、刘犇昊：《现状与问题：地方备案审查制度研究——以31个省级地方为例》，载《江苏行政学院学报》2018年第3期，第129-130页。2019年党的十九届四中全会决定提出要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

对于这里的可以，全国人大常委会法工委国家法室解释之所以不是应当，主要考虑到实际工作中，每年报送全国人大常委会备案的法规特别是地方性法规数量比较多，2015年《立法法》修改赋予设区的市地方立法权后，数量还会大幅增加，而从事备案审查工作的人员力量又很有限，要求对报送备案的每一件法规都进行主动审查是不现实的。公民、法人或者其他组织对制定机关的答复意见有异议的，应当在收到书面答复30日内提出复核建议。

在《求是》杂志2021年第5期发表的《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》一文中，习近平总书记这样指出：维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。2018年1月19日，习近平总书记在第十九届二中全会第二次全体会议上做了《深刻认识宪法修改的重大意义》的重要讲话。[11]第二种是指该规范性文件虽然属于本机关备案范围，但由于本机关缺乏改变或撤销权而向其他有权处理机关移送。对于后者，虽然我国备案审查制度没有明确允许对国际条约和协定进行审查，但是全国人大常委会批准国际条约和协定一般是通过决定的方式来进行的。

最典型的就是，2009年7月，全国人大常委会法工委审查发现浙江省高级人民法院制定的《关于部分罪名定罪量刑情节及标准的意见》中将个人未取得医疗机构执业许可证开办医疗机构的行为认定为非法行医犯罪，与刑法规定不一致，经与制定机关反复沟通并跟踪督促，制定机关已于2016年12月对相关规定做出修改。2002年的《法规规章备案条例》第3条第5项规定，经济特区法规向国务院备案。

此后，针对2018年全国政协委员朱征夫提出的关于对收容教育制度进行合宪性审查的提案，全国人大常委会于2019年12月做出关于废止收容教育制度的决定。所以实际上，2019年8月修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》是第一部有关备案审查的专门规定。

由此可见，只有加强对司法解释的备案监督，才能确保司法解释的合宪合法。②根据非法交易、滥食野生动物的突出问题及对公共卫生安全构成的重大隐患，对野生动物保护领域的法规、规章、司法解释及其他规范性文件进行专项审查，清理需要修改或者废止的规范性文件共419件。